12.6. Систематизация нормативных правовых актов

Систематизация нормативных актов имеет целью упорядоче­ние правового материала, расположение его по определенным раз­делам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов и служащую условием выпол­нения требований законности. В этом аспекте принято говорить о внешней систематизации нормативных актов. Во внутреннем плане систематизация направлена на достижение внутреннего единства правовых норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов в праве.
В систематизации нормативных правовых актов нуждаются законодатель, правоприменители и все граждане.
Известны три вида систематизации нормативных правовых актов: инкорпорация, кодификация и консолидация. Это деление базируется на различиях в самом процессе упорядочения правово­го материала. Кодификация охватывает как внешнюю, так и внут­реннюю обработку актов. В ходе кодификационных работ осу­ществляется не только классификация нормативных актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений, отменяются устаревшие принципы и нормы, создаются новые. Она может осуществляться только правотворческими органами госу­дарства и является разновидностью правотворчества.
Инкорпорация основывается только на внешней систематиза­ции или простой классификации нормативных актов по опреде­ленным тематическим признакам: предметному и (или) хроно­логическому.
Консолидация представляет собой промежуточное звено, не­что среднее между кодификацией и инкорпорацией. В процессе консолидации несколько нормативных актов объединяются в один. При этом нормы права, включенные в прежние акты, из­лагаются в логической последовательности, устраняются повторы и противоречия.
Возможна даже новая редакция некоторых статей. Однако кон­солидация не вносит существенных изменений в правовое регу­лирование общественных отношений, что сближает ее с инкорпо­рацией, хотя в то же время для консолидации характерны неко­торые черты, присущие кодификации. В качестве примера ссы­лаются обычно на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях».
Результатом кодификации является издание нового законода­тельного акта, который заменяет ранее действовавшие по данно­му вопросу нормативные акты и называется кодификационным актом. Кодификация подразделяется на общую и специальную.
В российском праве существовали и существуют следующие основные виды кодификации:
- принятие основ и основных начал законодательства. На­пример, в недавней истории это Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы гражданского за­конодательства Союза ССР и союзных республик, Основы лесного законодательства РФ, Основы законодательства РФ об охране здо­ровья граждан. В будущем это могут быть основы или основные принципы российского законодательства, устанавливающие веду­щие положения в той или иной области регулирования общест­венных отношений в пределах Российской Федерации;
- принятие федеральных кодексов и уставов. Например, Ко­декс торгового мореплавания СССР, Устав железных дорог СССР. В будущем эти кодексы будут российскими или СНГ (в зависи­мости от степени интеграции государств, входящих в СНГ);
- принятие кодексов Российской Федерации, например Уго­ловный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ.
Более простым и распространенным видом систематизации яв­ляется инкорпорация правовых актов. В результате инкорпора­ции нормативные акты соединяются в сборник по признаку регу­лирования ими определенной области общественных отношений (например, области пенсионного или жилищного обеспечения).
Инкорпорация может охватывать все законодательство по данному предмету регулирования - тогда она называется гене­ральной, а может относиться лишь к его части, и тогда это будет частная инкорпорация. Инкорпорация бывает официальной и не­официальной. Официальная инкорпорация осуществляется ком­петентными органами. Примером являются Ведомости Съезда на­родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правитель­ства Российской Федерации. Они не являются новыми норматив­ными актами, а служат лишь способом (формой) опубликования и переопубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. В качестве разновидности официального собрания законодательства указывают свод зако­нов. При этом проводится как внешняя, так и содержательная обработка актов. Сейчас идет работа по подготовке свода законов России.
Неофициальная инкорпорация проводится организациями и лицами по их инициативе. Она не является формой опубликова­ния нормативных актов. Практическое значение неофициальной инкорпорации - справочно-информационное.
В результате такой систематизации также создаются сборники законодательства, которые обычно носят неофициальный харак­тер. Здесь нормы права соединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, капитальное стро­ительство, кадровая работа и т.п.). Отдельные нормативные акты включаются как в целом (например, Закон об образовании в Рос­сийской Федерации), так и в выдержках (например, статьи По­ложения о службе в органах внутренних дел и Закона о милиции, в которых закрепляются вопросы обучения в вузах и средних учеб­ных заведениях органов внутренних дел. Такие сборники обычно используются как юридические пособия для лиц, занятых в со­ответствующих государственных или общественных сферах дея­тельности.
Научно обоснованная систематизация правовой информации позволяет правотворческому органу в короткий срок оценить весь массив действующего законодательства, более успешно и с мень­шей затратой сил и средств выявлять несогласованность, проти­воречия, пробелы правового регулирования и принимать меры по их устранению.
Систематизация законодательства необходима правоприменителям всегда, особенно в период резкого увеличения объема вы­полняемой работы, так как логически последовательное, внутрен­не согласованное изложение правовой информации обеспечивает поиск нужной правовой нормы и ее толкование.
Законодательство должно быть доступно широким слоям на­селения. Из первоисточника они должны узнать о своих правах и свободах, а также о тех требованиях, которые предъявляют к ним государство и общество. Только надлежащее систематизиро­ванное законодательство позволит достичь должного уровня пра­вовой культуры населения и профессионально-юридической куль­туры правоприменителей. Систематизация законодательства должна быть основана на научных принципах и использовании научных методов. Поиск и активное использование имеющихся сведений потребует определенных умений и навыков лиц, рабо­тающих с правовой информацией, так как массив этой информа­ции составляет десятки миллионов знаков. Недалек тот день, когда информационный поиск нужного нормативно-правового акта на основе традиционных систем станет невозможным. По­добное положение делает особенно актуальной проблему создания механизированных и автоматизированных информационно-поис­ковых систем в области нормативно-правовой документации, обес­печения работников, использующих эту информацию, персональ­ными компьютерами.